11月30日，《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）在阿联酋迪拜开幕。COP28主席苏尔坦表示：“COP28是所有缔约方齐聚一堂、拿出可行解决方案的时刻。我们必须准备好真正的答案以应对挑战，在2030年前减少220亿吨碳排放，加强全球气候韧性，调动必要规模的资金，以实现公正和公平的转型。”公正转型作为一项全球性挑战，聚焦国际气候治理过程中的不平等性、资源分配不均、弱势群体的边缘化等问题，是各国积极解决历史遗留问题、推进全球适应目标共同达成的重要工作内容。本文以传统工业转型成功案例——德国鲁尔区为研究对象，探索该地区在公正转型方面的经验探索，以此为启示思考国内落实公正转型的路径。全文从鲁尔区历史背景和既往挑战出发，在政策立法、产业再就业、资金资助等方面梳理其采取的措施和取得的成果，并就国内推进公正转型提出建议。

一、公正转型的内涵及挑战

（一）公正转型概念简析

在推动社会经济从高碳转型至低碳的过程中，因传统化石燃料为主导的能源体系向更多使用清洁、可再生能源转变，不可避免地将为地方就业规模、产业技能要求及工人收入稳定性等带来损失。国际社会相关组织持久地关注并致力于缓解转型过程中的不公平现象，降低因延缓和适应气候变化对相关产业、工人造成的负面冲击。2010年《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议（COP16）正式关注到该方面并首次将公正转型概念纳入议题中。根据定义，“公正转型”即全面考虑工人和产业等各方利益，提高社会公正性的经济社会转型。而根据国际劳工组织的定义，该概念则被更加细化地规范为旨在缓解淘汰产业和失业对工人、社区的影响，创造全新体面的工作，形成绿色产业和健康社区的政策。2015年《巴黎协定》序言中称“劳动力公正转型及创造体面优质的工作”为必须考虑的“当务之急”。而2018年《联合国气候变化框架公约》第二十四次缔约方会议（COP24）上通过的《团结与公正转型宣言》(“西里西亚宣言”)进一步肯定了国际劳工组织提出的“公正转型准则”。

作为国际社会负责任大国，我国在提出“双碳”目标的同时也高度关注“公正转型”，习近平总书记在2021年“领导人气候峰会”上强调：探索保护环境和发展经济、创造就业、消除贫困的协同增效，在绿色转型过程中努力实现社会公平正义。因此，公正转型无论是在国际还是国内其关注度与重要性均不言而喻。

（二）国内公正转型面临的难点

钢铁、有色金属、建材、化工、电力、石油化工、交通运输、建筑八大高排放行业的转型是我国落实“双碳”目标的主要着力点之一，但这八大行业存在一些共性使得推动公正转型面临挑战。

一是多属于劳动力密集型行业，转型成本极高。经济水平、产业结构、能源基础均影响了不同国家间对化石能源的依赖程度，对于多数发展中国家，传统化石能源对当地经济发展和社会民生具有重要意义，推进能源过快转型可能使当地经济发展面临更多挑战，使其绿色化转型更难以推进的同时，民众也可能承受更高能源转型成本而产生更多负面影响。以煤炭行业为例，煤炭行业生产量每增加100万吨，拉动就业人数增长0.7万人，而我国行业拉动力达0.9万人/百万吨以上，居全球煤炭生产国首位。我国煤炭行业规模本身庞大，据相关学者统计，为实现我国“碳中和”目标，仅煤炭行业失业人数将达到286万—390万人，每年失业人口68.52万—93.4万人，预计需1.35-1.84万亿元资金填补行业绿色转型的资金损失1。

二是劳动人员实现平滑再就业困难。对于亟需转型的行业，我国虽通过中央财政安排专项补助金、稳岗培训、失业保险基金等形式对相关行业职工开展安置补偿，2022年中央财政下达超1000亿元失业补助指导地方统筹就业支援与技能提升，但由于新旧发展模式、所需技能等不同，仅仅依赖补贴是远远不够的。原有工作的技能要求保持在较低水平，而因低碳经济转型创造的新就业岗位与失业工人技能并不能有效匹配，科技取代程度较高，致使大量失业流出人员难以平滑地实现再就业，受影响群体的再教育和安置机制成为一大难题。同时，八大控排行业多集聚在中西部地区，经济仍待加快发展，相关产业所在区域及当地企业就业承载力有限，可供选择和容纳的就业岗位和渠道有限。

二、鲁尔区对公正转型的实践

（一）德国鲁尔区转型现状概览

鲁尔工业区曾是德国煤矿的最大集聚区，是德国强大工业的象征，在一百多年内从乡下农庄发展为涵盖近20个城市的工业带，并成为德国的钢铁和煤炭中心。然而，上世纪60-70年代起随着能源危机带来的能源政策转变，世界煤炭和钢铁价格一路下地，强制性迫使鲁尔区陷入主导产业衰退、就业岗位减少、生态环境恶化、基础设施短缺、人口外流的问题旋涡。鲁尔区乃至整个德国决策者、规划者和民众都意识到鲁尔区亟需进行绿色的颠覆性变革。

为振兴鲁尔区经济，德国政府着手指导了鲁尔区开展经济结构调整和产业转型工作，发挥政府主导作用大力改造传统产业并扶持新兴产业。1968年，州政府出台第一个产业结构调整方案“鲁尔发展纲要”，对矿区做出重点清理整顿并围绕主业延伸多元化产业链，应用信息技术融合工艺流程、过程控制、产品配方、信息采集、运行管理、市场销售、物流配送等，全流程改造传统产业。此后，联邦政府与地方政府、工业协会及工会等联合制定“鲁尔行动计划”，逐步强化电子信息、汽车、计算机、新能源等新兴产业的主导权，降低鲁尔区对传统重工业的依赖。经过数十年持续性结构调整，鲁尔区已逐步实现经济结构转型，建立起绿色高科技产业园、商贸中心和文化体育设施。

（二）鲁尔区公正转型实操分析

妥善处理传统产业向新兴产业的转型过渡阶段产生的劳动力问题，是低碳转型的难题，也是实现公正转型的关键。在推进新旧产业交替的过程中，鲁尔区针对劳动力从政策立法、产业就业、资金资助、技能培训等多方面采取措施，保障转型过程中的公平公正，防止因失业人口众多引发的社会动荡。

政策立法层面，为确保劳工再就业落实程度，从国家到地方在退煤方案中都高度重视煤炭产区和产业从业者的公平转型，以国家立法形式确保转型进程的公平公正。德国议会于2020年通过《减少和终止煤炭发电法》与《加强煤炭地区结构调整法》，规定电厂关闭和向经营者、失业员工支付补偿所采取的程序，对人员的高质量就业和可持续发展做出详细规划。

产业就业层面，鲁尔区在处理老工业区的环境污染过程中吸引形成环境治理相关新集群，吸纳就业岗位和就业人数增加。地方政府还通过出资购地、修复生态、出售土地、招商引资等手段加快新兴产业园区的建立，如当地波鸿钢铁公司1951年曾拥有员工1万人，1970年关闭时由市政府买下公司土地所有权，并土地大刀阔斧改革。1980年该土地建起59个中小型企业及交通等基础设施，吸纳原钢铁公司3000多人就业，为新一批企业生产提供环境与安全。

资金资助层面，以政府为主导对煤炭、钢铁企业提供充足资金支持。仅1966—1976年间政府已拨款150亿马克资助煤矿改造，至2018年鲁尔区关闭所有矿井，煤、钢等传统产业仍在持续收到政府通过降低投资税、补贴价格、低息贷款等提供的转型补助。2020年1月德国中央政府和鲁尔区就淘汰燃煤达成共识，斥资400亿欧元补贴四个主要煤炭开采州因能源转型造成的损失，包括给电厂运营商支付一定经济补偿、实现能源基础设施和电力系统的现代化、提供就业培训和安置服务等。2022年7月德国批准一项总额约为1775亿欧元的“气候与转型基金”，将为能源密集型企业、个人家庭因转型受到的影响提供支持，强有力的资金支持使传统产业转型过程中相关企业及劳动者亏损降低至最小。此外，德国保险体系中将失业保险及补贴纳入基本险种。

技能培训层面，鲁尔区特别重视对下岗职工的转岗培训，建立多个职业培训机构，对下岗和转岗人员进行新岗位职业培训。为保证失业者能够享受最基本的生活保障，德国政府建立了必要且完善的社会保障与社会缓冲制度，保证失业员工不会因此而使得整个家庭社会边缘化，能够维持当地居民适度的生活质量。

（三）鲁尔区公正转型成效

从鲁尔区的转型成果来看，鲁尔区已基本实现产业向第三产业的迁移。1980年，鲁尔区的第一和第二产业就业人数占就业总人数的53.1％，到2009年已降至28.9%。而同期第三产业的就业人数由47.0％上升到71.1%，行业转型成效显著（见表1）。目前在鲁尔区已有15万个规模不等的企业，多数为第三产业，从事第三产业的人数达到所有就业人口的65％。

得益于鲁尔区的特定情况——区位资源与老龄化结构，鲁尔发展出发达的康养经济和物流经济。目前鲁尔区共有243793名员工就业于康养行业，职位分布于医院、药店、护理院和医疗技术企业，年营业额可达107亿。同时鲁尔区作为欧洲交通技术最为发达的地区，拥有世界上最大内港，吸纳上万失业人员再就业。当地物流公司已自发联合形成“最后一公里物流网络”，包含5750家企业、90000名员工。3通过发展新经济、扶持新产业，鲁尔区成功创造新工作岗位和机会，帮助数以万计受影响的人群实现再就业。

三、公正转型的发展建议与展望

公正转型的重点是促进就业，通过发展新经济、新产业等措施，创造新的工作机会，帮助受影响人群实现再就业。传统产业退出意味着所在产业内的工人及家属生活水平受到影响。德国鲁尔区采用扶持新老产业交替，辅以系列完善的社会保障制度的方式，最大程度降低传统产业对就业人员造成的负面影响，保证了转型过程的公平性。中国同样作为重工业大国，也面临着相同困境。鲁尔区公正转型的成功实践经验，或可为中国城市和区域发展带来一些启示：

（一）完善顶层规划

建立公正过渡机制，国内可制定明确的政策目标和路线图，通过确立相关法律、成立有关部门等手段最大化低碳转型的经济社会效益，降低区域贫困和失业风险，解决转型过程中的不平等问题。将公正转型作为绿色转型的正义性原则，运用适当的评估方法和分析转型产生的就业和其他社会影响，做好前瞻性判断和制度安排。制定宏观、产业、部门和劳动力等政策组合,完善公正转型的制度体系与监测、评估和调整工作。

（二）提供资金支持

实现有效的社会公正转型需要巨大的资金成本，为此可拓宽绿色转型融资渠道。一是建立公正转型基金，遵循政府主导的原则，从中央或发达地区进行资金转移、绿色债券和社会捐赠、碳排放配额交易等渠道募集资金，支持绿色低碳技术、项目、企业投资与科研，解决失业转岗、技能培训、社会保障等民生就业问题；二是大力发展转型金融、绿色金融。将公正理念纳入转型金融产品设计，创造相匹配的交易机制和功能。培育绿色金融主体，加大对具有就业创造潜力的可再生能源和低碳行业的扶持力度；三是发挥资本市场支持作用，创新绿色金融产品，支持股权投资基金、并购基金等，引导社会资本流入，创造再就业机会。

（三）优化社会保障

在公正转型中还需重点关注社会保障体系的建设，包括医疗保障、养老保障、教育保障等，同时解决基本公共服务的供给不足、社会福利的覆盖范围不完全等问题，以确保社会的公平和正义。中国社会结构、地域结构复杂，在推动公正转型时，需要解决地区之间、城乡之间、不同社会群体之间的收入差距、教育不公、社会保障覆盖不完全等问题。对于转型过程中低技术含量的工种，应充分考虑高碳行业就业人群的就业技能和能力水平与新兴绿色行业岗位要求的匹配性，完善培训制度，加快技能培训、产业和教育政策的配套推进，引入人才资源来帮助有潜力转型的企业向高质量产业转型。4此外，防止城市空心化，通过发展相适宜的产业，防止这些省份出现产业空心化、不合理的人口外流等现象。

作者：

万秋旭 437ccm必赢国际研究员

张家翊 长三角绿色价值投资研究中心科研助理

施懿宸 437ccm必赢国际高级学术顾问、中财绿指首席经济学家