2023年12月4日是《联合国气候变化框架公约》第28届缔约方大会（COP28）的资金日，关于气候资金的议题成为全场焦点。除了各界所关注的发达国家2025年后新的集体量化资金目标（New Collective Quantified Goal，NCQG）外，在大会召开的前几天内，以损失与损害基金为代表的各类气候资金相关承诺已实现多方进展。本文将以全球气候减缓和适应资金缺口现状为基础，分析发达国家的气候资金承诺进展，并梳理COP28大会期间的已发生的各方资金承诺，展望未来的全球气候资金发展前景。
一、全球气候资金缺口
当前的全球气候行动依旧远落后于《巴黎协定》目标需要。COP28会议前夕发布的《2023年排放差距报告》数据显示，当前各国在《巴黎协定》下所作的承诺预计将导致全世界在本世纪内较工业化前水平升温2.5-2.9℃；首次全球盘点的技术报告也指出，全球实现1.5℃温控目标的时间窗口正在迅速缩小。全球气候危机的紧迫性日益增长，然而现有的气候行动却依旧滞后，应对气候变化的不力表现将会给全世界带来不可估量的灾难，需要立即采取有效行动。
全球气候融资总量显著增长，但资金缺口依旧巨大。根据CPI最新统计数据，全球气候融资总额在2021和2022两年间的均值为近1.3万亿美元，较2019和2020年的平均额大幅增长94%，达到历史峰值，显示全球气候融资在经历了新冠疫情期间短暂的“瓶颈期”后迎来了新的爆发。然而据CPI估算，为实现《巴黎协定》的1.5℃温控目标，平均场景下，2022-2030年全球年气候融资总需求量将从8.1万亿升至9万亿美元，而2031至2050年的年均需求量将超10万亿美元。以8.1万亿美元的资金需求量计算，2021至2022的年均融资额仅达到了需求的15.6%，全球每年应对气候变化的资金缺口依然巨大。
随着气候资金缺口的持续存在，气候行动长期不及预期，将进一步带来全球气温的增长和气候风险影响的加剧。当前气候变化正在威胁着世界各地的所有国家、社区和人民，全球迫切需要增加适应气候变化行动，并且加强努力以避免或尽量减轻、有效处理损失和损害。然而据CPI统计数据，2021至2022年度的适应类资金量为630亿美元，仅占气候资金总量的5%。UNEP发布的《2023年适应差距报告》也指出，基于2021年的国际适应资金流，发展中国家的适应资金缺口约为每年1940亿美元至3660亿美元。气候风险的加剧伴随着地区战争以及疾病的蔓延正在极大程度威胁着发展中国家的居民生存，尤其是缺少准备、难以从灾难中恢复的地区，这些区域迫切需要得到国际社会和更多资金方的关注。
二、发达国家集体气候资金承诺进展
发达国家1000亿美元气候资金承诺尚未完全落实。在2009年哥本哈根举办的COP15上，发达国家承诺要实现一个集体目标，即到2020年每年为发展中国家的气候行动筹集1000亿美元，该目标在COP21上被延期至2025年，这是迄今为止国际社会最接近集体气候融资目标的计划。然而参考OECD的最新报告，发达国家在2021年仅提供了896亿美元的气候资金，依旧没有达成目标。同时，国际社会对于气候资金的数据统计也存在争议，许多南南合作国家质疑部分资金非新增，而是简单从其他发展基金挪用，以及在工具选择上过度依赖贷款，并将私人资金纳入其中等，进一步削弱了该数据的公信力。虽然近期OECD称发达国家在2022年可能已经完成该目标，但尚没有已核实的数据予以佐证。
新的气候资金目标正在研究制定中。在巴黎气候变化大会上，各方决议要在2025年缔约方会议之前，从每年1000亿美元的基础上设置一个新的集体量化目标（NCQG），以支持发展中国家的需求和优先事项。该项工作从2022年起正式启动，在UNFCCC 2022-24年特设工作方案的推动下，迄今已举行了八次技术专家对话（Technical Expert Dialogue，TED），包括最近一次在COP28开幕前两天（11月28日）举行的TED8，重点回顾了2023年的工作进展，以及讨论了在2024年完成NCQG设立的相关议题。其中，几乎所有与会者都提到了要加快与气候融资目标相关问题的政治接触，同时学习UNFCCC在资金机制上的经验做法，借鉴损失与损害基金的“过渡委员会”（TC）以及全球适应目标的工作经验。
发展中国家和发达国家在NCQG上存在多方面意见分歧。在12月3日举行的NCQG高级别部长对话会议上，发达国家和发展中国家在NCQG的资金来源、时间框架、质量和数量、工作方式上均存在意见分歧。关于资金来源，发达国家强调需要依靠私营部门并扩大资金支持者范围，而发展中国家则强调资金来源应主要来自公共资本。关于新目标的时间框架，大多数发展中国家表示倾向于较短的五年时间框架，并应设立适当的审查机制，以确保兑现承诺，而一些发达国家则倾向于制定一个长期的时间框架。对于资金的质量因素，发展中国家则强调NCQG必须是新的、额外的和可预测的，其数据必须是基于发展中国家需求和优先事项。各国代表就NCQG的设立提出了各自的观点，可以预见在2024年NCQG正式制定前，针对细节的讨论还会有多轮谈判。
三、COP28期间的气候资金进展
根据COP28官方推文数据显示，截至第四天，大会已经动员了超过570亿美元。其中最受关注的包括对于损失与损害基金（Loss and Damage Fund）以及阿联酋发起设立的私人气候基金等气候资金的承诺，对于加速全球气候行动预计将发挥重要作用。
损失与损害基金机制正式落地。在COP28开幕首日，大会决议通过了一项新的融资机制，通过建立损失与损害基金，用于帮助那些受到气候变化负面影响的脆弱国家。根据决议草案内容，在为期四年的过渡期内，该基金将由世界银行作为其下的一只金融中介基金（financial intermediary fund）来运作。世界银行需要满足11条具体要求，以维持其对基金的持续运营。有资格获得该基金支持是那些特别容易受到气候变化不利影响的发展中国家，具体的资金支持方式包括主要赠款和高度优惠的贷款，以及担保、直接预算支持和政策性融资等，同时也支持混合融资。
截至目前，部分国家已经对损失与损害基金做出了出资的承诺，总金额超过7.2亿美元。其中，阿联酋作为本次大会的主席国，承诺提供1亿美元；欧盟承诺为基金提供2.25亿欧元（合2.45亿美元），包括德国承诺提供的1亿美元；英国承诺提供4000万英镑（合5050万美元）；美国和日本分别承诺提供1750万美元和1000万美元；西班牙承诺提供2000万欧元（约合2170万美元）；葡萄牙承诺提供500万欧元（544万美元）等。就各国的认捐金额来看，现有的承诺资金相较全球损失与损害的实际资金需求还有较大差距。部分国家的资金承诺也不尽如人意，特别是自诩为全球气候融资领导者的美国仅出资了1750万元，这也让美国成功跻身大会首日“化石奖”的获奖名单。
阿联酋推动建立新的私营气候投资基金，推动社会资本的气候投融资进程。12月1日，在包括贝莱德（BlackRock）在内的一些全球最大投资者的支持下，阿联酋宣布要向新成立的气候基金ALTÉRRA注资300亿美元，以致力于打造一个更加公平的气候金融体系，同时关注提升发展中国家的融资能力。在300亿美元的资金支持下，ALTÉRRA将成为全球最大的私营气候投资基金，并计划在2030年前在全球进一步撬动2500亿美元，以引导社会资本投入应对气候变化领域。
此外，各类气候资金承诺纷纷涌现，用于支持不同维度的气候行动。12月4日，阿联酋银行承诺动员1万亿迪拉姆（约合2000亿美元）用于绿色金融；绿色气候基金获得了史上最大的一笔125亿美元的增资；亚洲开发银行承诺在2024至2029年间为菲律宾提供100亿美元的气候资金，以帮助菲律宾实现其《巴黎协定》下的气候目标。此外，各国、慈善机构和企业承诺为减少甲烷排放提供超过 10 亿美元的赠款；各国和全球捐助者为帮助战胜被忽视的热带疾病，已认捐超过 7.77 亿美元。瑞士宣布再提供 1,500 万瑞士法郎的多年期捐款，以加强其在适应基金方面的工作；法国和日本宣布，他们将带头支持非洲开发银行的基金，将特别提款权（SDR）用于发展中国家的气候和发展议题。各国和国际组织、金融机构纷纷提出其气候资金承诺，也将构成本届气候变化大会的重要成果之一。
四、国际气候资金发展展望
正如UNFCCC执行秘书长西蒙·斯蒂尔在大会上所说，资金是促成气候行动的重要要素，我们需要转变思路，摆脱为发展中国家提供资金是“慈善”或“发展援助”的观念；相反，应当从利己的角度乐观看待减缓和适应投资。这是对于国际气候资金发展的美好愿景。
针对发达国家新的集体量化目标，我们期待明年形成新的具有雄心的具体方案。NCQG是发达国家和发展中国家协同应对气候变化议题的重要锁链，关乎着全球气候行动中的最关键的两个议题——资金和信任。从过去气候资金谈判吸取的经验表明，未来一年，对于NCQG的讨论有必要继续从技术层面着手，而不是仅由政治层面推动。通过2022年起的多轮技术专家对话，我们可以期待新的NCQG的设定不会再像1000亿美元的承诺一般缺少协商和科学支撑，新的资金目标应当更加反映发展中国家的损失与损害需求。而在同时，发达国家集体均在强调资金应当覆盖更广泛的来源渠道，涉及公共和私人、国际和国内，需要警惕发达国家再利用更广的资金范围来规避自身实际的资金投入。因此在这样的背景下，强调公共资金的核心地位以及对其数额进行明确的目标设定将是提振各方信心以及强化目标审查的重点之一。
针对目前已达成的各项气候资金承诺，则需要进一步关注承诺的落实和资金的成效。UNFCCC执行秘书长西蒙·斯蒂尔指出，当下一个的很清晰的现实是，现有的全球大多数气候资金依旧流向了发达国家。这在一方面体现出了现有市场机制对于资金的配置作用，但在另一方面，证明了全球当前的金融体系依旧没能匹配应对气候变化的需求，金融体系亟待深度改革。我们很高兴看到COP28首日落地的损失与损害基金，以及各类主体做出的气候资金承诺，但同时，“伪气候”“漂绿”等现象在全球依旧普遍，极大程度削弱了气候资金的实际气候成效。展望未来，机构的绿色化改革和气候优先的机制设计可能在部分情况下比简单的资金承诺更重要。国家乃至各类企业机构的气候资金使用同样需要市场的广泛监督，来共同推进气候资金最终达成实效。
作者：
崔 莹 437ccm必赢国际副院长
刘慧心 437ccm必赢国际气候金融研究中心执行主任
