随着全球气温持续上升，极端天气事件发生的频率和强度不断增加，社会、经济和自然系统面临着前所未有的挑战，气候适应行动的重要性和紧迫性在不可逆转的气候变化背景下显得尤为突出。然而，在气候适应行动本应随之加速的情况下，相关进展却在全面放缓。而且，政府间气候变化专门委员会（IPCC）认为，即使实现了《巴黎协定》的控温目标，剩余气候风险——在作出适应努力之后仍然存在的风险——也将持续存在，其将不可避免地导致经济和非经济的损失和损害。因此，加速、扩张气候适应行动迫在眉睫。

2023年12月5日，联合国环境规划署（UNEP）于COP28迪拜气候变化大会举办之际讨论其备受关注的气候报告之一，即《2023年适应差距报告》（以下简称“报告”），本文将基于此《报告》，探讨全球适应行动的进展，研究发展中国家的适应资金需求与融资缺口，分析当前存在的损失和损害问题，并针对未来全球适应行动的发展提供策略建议。

一、全球适应气候变化进展

绝大多数国家都已认识到适应气候变化的重要性，开展了相关适应规划工作，但适应规划的国家覆盖范围以及规划内容的充分性和有效性依旧有待提高。自2000年代初以来，已准备国家适应规划（NAP）的国家数量逐年增加，截至2023年8月5日，在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的缔约方中，已有六分之五的国家制定了NAP。然而，随着大部分国家已完成规划建设，近两年实现NAPs全球覆盖的进展正在放缓。在制定规划文书的充分性和有效性方面，大部分国家在适应规划的全面性、包容性、可实施性方面表现良好，且有77%的国家已建立了横向协调机制，如跨部委委员会；然而，纵向协调机制的发展尚未成熟，仅36%的国家建设了如协调国家和地方之间适应战略联系的纵向协调委员会或平台等，更少（32%）的国家制定了地方适应计划。另外，在监测和评估（M&E）方面，大多数国家普遍缺乏适当的基础设施来充分监测和评估其国家适应过程，只有49个国家（24%）拥有一个M&E系统，且目前的M&E活动更多侧重于监测而非评估，其中仅16个国家发布了评估报告，可能无法全面反映适应措施的实际效果和问题。

图1 2000年以来国家适应规划的全球进展（截至2023年8月5日）

来源：Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.

国际社会组织持续关注适应气候变化，对于适应项目的资金支持规模在不断增加，但项目数量在近十年期间却停滞不前。2022年，通过UNFCCC框架下的三项国际气候基金，即适应基金（AF）、绿色气候基金（GCF）以及全球环境基金（GEF）支持的适应资金总额达到5.59亿美元，项目的总赠款金额每年平均增加约3600万美元。然而，2013年至2022年期间，这四项气候基金支持的适应项目数量平均每年低于40个；由于GCF对大型项目的支持，2017年至2022年期间，获得超过1000万美元和2500万美元赠款资助的适应项目数量显著增加，占比分别为32%和15%。

图2 三项气候基金资助的适应项目数量与规模（截至2023年8月5日）

注：并非所有基金的拨付数据都是公开可用的，以上的数字并不是基于实际的资金拨付数据，即，其反映的是在特定年份批准启动的项目的总计划资金规模，而非实际已经发放的资金额。

来源：Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.

此外，根据《巴黎协定》下的适应沟通（adaptation communication）机制结论，外部气候资金援助对于发展中国家适应行动开展十分重要。《报告》首次采用适应沟通对适应信息详细通报，共有59个国家和欧盟向UNFCCC秘书处（UN Climate Change）提交了适应沟通，35个国家在其适应沟通中报告了1117项已实施的适应行动，但其中只有670项（约60%）提供了详细信息。其中，发展中国家（即非附件一国家）仅有三分之一的适应行动由国内资金资助，且75%的发展中国家表示他们已接受了国际技术和/或资金支持来报告适应进展，因此，外部国际气候资金的支持对发展中国家适应气候变化而言至关重要。

二、发展中国家的适应融资进展

发展中国家在气候适应资金的筹集方面进展缓慢，当前发展中国家面临着巨大的适应资金缺口，难以在国际资金承诺与实际需求间找到平衡点，需要国内和私人资金等其他资金来源的共同支持。

《报告》借助两种适应成本与需求的估计模型，评估了发展中国家的适应成本与需求，约为发展中国家GDP的0.6%至1%。根据建模分析结果，发展中国家（即非附件一国家）在2021年至2030年期间的适应成本约为每年2150亿美元（范围：1300亿至4150亿美元），这一数值相当于所有发展中国家2021年国内生产总值总和的0.56%（范围：0.34%至1.08%）。而根据现有NDCs和NAPs中的年人均适应资金需求数据，外推到所有发展中国家的时因资金需求，在2021年至2030年期间，发展中国家的年均适应金资金需求为3870亿美元（范围：1010亿美元至9750亿美元），相当于所有发展中国家GDP总和的1%（范围：0.25%至2.50%）。

而根据流向发展中国家的现有国际公共气候资金分析，公共部门适应资金规模出现下降趋势。流向发展中国家的国际公共气候资金在2018年至2020年间从148亿美元增加至252亿美元，但在2021年减少了15%，降至约213亿美元。在资金来源方面，在2017年至2021年期间，MDBs承诺了大部分的适应支持，金额约为511亿美元；双边资金供给方即发达国家的政府机构也会直接向发展中国家提供适应资金，承诺金额约为371亿美元；另外，多边气候基金等总共承诺提供约54亿美元的资金援助。其中，大约63%的适应资金是以贷款的形式承诺提供的，MDBs是主要提供方（70%）；另外，约36%的适应资金是以赠款的形式承诺提供的，主要来源于双边政府机构（61%）和MDBs（25%）。

图3 2017年-2021年国际适应资金承诺的来源与流向

来源：Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.

虽然国际社会为适应气候变化提供了一定程度的资金支持，但这些资金与发展中国家的实际需要之间存在巨大的差距。根据前文的两种分析模型，在2021年至2030年期间，发展中国家的适应成本/融资需求范围估计为每年2150亿美元至3870亿美元。因此，基于2021年的国际适应资金流，发展中国家的适应资金缺口约为每年1940亿美元至3660亿美元。

图4 发展中国家适应资金需求量、模拟成本与国际公共适应资金流的比较

注：需求量和资金流的数值是这个十年的数值，而国际公共资金流是2021年的数值。不包括国内和私人资金流。

来源：Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.

面对如此巨大的适应资金缺口，即使实现到2025年将适应资金翻一番的目标，也只能将资金差距缩小5%到10%，亟需更多资金来源的共同支持。首先，国内支出是适应气候变化的一个重要但常被忽视的融资来源。根据《巴黎协定缔约方大会第四次会议报告》，政府预算用于适应的比例从0.2%至5%以上不等，占GDP的比例范围在0.1%至3%以上。此外，私人资金是适应气候变化的另一大重要来源。私人部门的适应融资包括大型企业的“内部”适应投资、金融机构提供的适应融资以及非金融私营部门的适应行动，但无论是哪项适应活动，其投资数额等详细数据信息等均处于缺失状态；而且，通过国际公共气候融资动员的私人适应资金仍然有限，在2016至2020年期间，平均每年仅约19亿美元，远低于减缓方面的融资。除国际、国内和私人适应资金的核心支持外，《2023年适应差距报告》也提到了额外四种弥补资金缺口的潜在方法，即来自国外移民劳动力的汇款、增加对中小企业的融资、落实《巴黎协定》2.1(c)条款以及推动《布里奇顿倡议》（Bridgetown Initiative）提出的全球金融架构改革。

图5 弥补适应资金缺口的七种方法

来源：Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.

三、全球损失与损害行动进展

损失和损害（Loss and Damage，L&D）尚无明确的官方定义，通常被理解为当气候变化超出人类所能适应的范围或社区缺乏资源来应对该变化时所产生的后果，其可以分为两类，即超出适应限制、无法避免的损失与损害和通过增加适应行动及资金可以最小化的损失与损害。若从经济角度而言，损失和损害也可以分为可以用货币价值衡量的经济类和不易货币化的非经济类。

随着全球对损失和损害理解的加深，国际社会提出并实施越来越多的行动以应对这些危机影响。在UNFCCC框架下，一些针对损失和损害的国际性机制和组织陆续建立，如2013年的COP19华沙气候变化大会上成立的华沙国际损失和损害机制（WIM）、2019年的COP25马德里气候变化大会上建立的圣地亚哥网络（the Santiago Network）、2022年的COP27沙姆沙伊赫气候变化大会上建立的损失和损害基金（Loss and Damage Fund，LDF）和LDF过渡委员会等。目前，委员会于2023年11月3日进行的第五次会议已就正式实施LDF的资金安排清单达成一致，该清单协议将在COP28付诸讨论。

在国家层面，NAPs也提供了各国对损失和损害相关干预措施等具体的微观进展。截至2023年3月1日，在提交给UNFCCC的41个NAPs中，49%直接提到了损失和损害，还有部分国家专门设置了针对损失和损害的特定章节。然而，NAPs没有提供未来损失和损害的详细信息，包括在某些气候变化情景下的预期损失和损害类型，以及在国家、区域和地方层面上的预期损失和损害。

图6 避免、减少和应对损失和损害

来源：Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.

大多数国家尤其是发展中国家尚未确定和评估其损失和损害风险及资金需求，但一些研究已用不同的方法大致估计出解决损失和损害问题所需的资金规模。例如，Baarsch et al.（2015）根据《IPCC第五次评估报告》，估计出发展中国家对损失和损害资金的需求在2030年将达到约4000亿美元，而这一数字将在2050年增加至1-2万亿美元；DARA and the Climate Vulnerable Forum（2012）通过一种评估国家层面气候风险脆弱性的概念性框架，估计出全球的损失和损害资金成本在2030年将达到约4万亿美元的规模。解决损失和损害问题的重要性与紧迫性不言而喻，尤其是对于最易受气候影响的经济体而言，所需的资金量庞大，并可能在未来大幅增长，除赠款、保险和优惠贷款之外，必须探索创新的资金来源以达到必要的规模。

四、未来全球适应行动的发展建议

未来全球适应行动的发展呈现出一系列新的挑战和机遇，涉及到多层次的规划和协调以及对资金和资源的有效管理，要求各方在策略、方法论和资金分配上进行深入的反思和创新。

优化纵向协调机制，强化M&E基础设施建设，完善国家适应规划。NAPs在适应气候变化的挑战中扮演着不可或缺的重要角色，其完善不仅可以有效减轻气候变化的负面影响，还能进一步增强社会和经济体系的韧性。根据前文的分析可知，相比横向协调，大多数国家忽视了NAPs的纵向整合机制。为加强纵向机制建设，中央与地方政府之间可以建立一个互动和反馈的机制，赋予地方政府更多在适应资源管理、分配和决策中的权限，同时通过教育和培训、社区会议或民间组织等多种形式推动社区参与进来，确保适应规划真正反映了地方的需求和优先事项。另外，目前大多数国家在适应基础设施、有效监测和评估方面存在疏忽，为强化NAPs中的M&E过程，各国可以考虑从加大技术和资金投入、平衡过程与效果的监测重点等方面进行优化完善。

完善、增加私人资金在适应气候变化方面的投资。首先，提高私人资金数据的透明度和可比性是重要前提，各国可以考虑通过规章加强透明度和问责制，改进数据收集和报告方法。其次，私人资金更倾向于风险回报率高的机会，针对投资风险较高的地区和投资收益较不确定的项目类型，国家可以通过鼓励公私合作模式和混合融资策略等来分散风险以撬动私人投资。此外，在认知层面，大量的私营部门在适应方面的意识仍较薄弱，因此重要的是提高其对适应风险的认识和理解，一方面可以加大教育、培训和公共宣传活动力度；另一方面，政府和金融监管机构可以制定可持续金融等的相关政策和框架，以鼓励各方利益相关者优先考虑对气候适应有益的投资，从而提升私营部门对气候适应的重视与投资意愿。

明确L&D概念与衡量标准，探索创新的资金支持来源，提升对L&D的重视程度。首先在概念方面，损失和损害的定义和理解尚存在一定的模糊性，迫切需要就关键概念达成国际共识，进而在概念明确的基础上，研究和开发对于损失和损害的衡量标准和方法，以捕捉那些通常难以用货币价值来衡量的非经济性损失。在提高损失和损害资金规模方面，有广泛的传统融资策略可供支持，例如发达国家和国际组织对发展中国家的支持赠款，各国的气候风险保险体系以及多边金融机构提供的优惠贷款等。然而，考虑到解决损失和损害问题所需的资金方面仍存在许多不确定性，探索创新的资金来源以达到必要的需求规模至关重要。例如海运税、航空税和环境相关税收等，不仅可以作为融资的重要来源，同时还能激励行业关注环境影响；其次，债权大国也可以考虑实施债务自然互换，将债务偿还转化为当地对于解决损失和损害问题的投资；另外，在缺乏足够资源独立应对损失和损害的情况下，一些脆弱国家可以考虑利用国际货币基金组织的特别提款权（SDR）作为一种资金来源，用来支持损失和损害严重的地区。

脚注

[1]UNEP (2023).Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.Inadequate investment and planning on climate adaptation leaves world exposed. Nairobi. https://doi.org/10.59117/20.500.11822/43796.

[2]许多国家报告称，他们已经将适应考虑整合到部门和地方战略或计划中，但使用当前适应差距报告的审查方法并不能捕捉到这些考量，因此在适应规划的充分性和有效性方面的全球进展可能被低估。

[3]适应沟通是《巴黎协定》下国家自愿报告适应需求、政策和行动的新工具。

[4]《2023年适应差距报告》对中央值周围的范围进行了灵敏度测试，结果显示在不同代表性浓度路径（RCPs）和气候模型下，范围为每年1300亿至4150亿美元。

[5]考虑不同情景和假设的变化，如气候变化的影响、经济增长速度、技术进步等因素，来确定需求的可能范围值。

[6]这一差距可能会因国内适应投资（包括NDCs的无条件承诺）和私人部门贡献而有所缩小。

[7]UNFCCC (2022)Report of the Conference of the Parties Serving as the Meeting of the Parties to the Paris Agreement on its Fourth Session,Held in Sharm el-Sheikh from 6 to 20 November 2022. Addendum. Part two: Action Taken by the Conference of the Parties Serving as the Meeting of the Parties to the Paris Agreement at its Fourth Session. 17 March. FCCC/PA/CMA/2022/10/Add.1. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2022_10a01_adv.pdf.

[8]OECD (2022b).Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2016-2020.Paris. https://doi.org/10.1787/286dae5d-en.

[9]适应限制指适应无法避免气候变化影响的临界点，可以分为“硬限制”和“软限制”：前者是只能通过减少温室气体排放来避免的极限，如珊瑚礁等对气候敏感的生态系统是最先经历硬性适应极限的系统之一，其面临内在系统和使用价值的损失和损害；后者是可以通过更多的适应行动来避免或减少的极限。

[10]Barnett, J., Evans, L.S., Gross, C., Kiem, A.S., Kingsford, R.T., Palutikof, J.P. et al. (2015). From barriers to limits to climate change adaptation: path dependency and the speed of change.Ecology and Society20(3). www.jstor.org/stable/26270227.

[11]DARA and the Climate Vulnerable Forum (2012).Climate Vulnerability Monitor 2nd Edition: A Guide to the Cold Calculus of a Hot Planet.https://daraint.org/wp-content/uploads/2012/10/CVM2-Low.pdf.

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